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Dossier juridique08 février 2021
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La branche autonomie, une "révolution" au milieu du gué

Actée à l'été 2020 puis confirmée dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, la cinquième branche de la sécurité sociale dédiée à la perte d'autonomie constitue une avancée majeure. Sa mise en place est toutefois inaboutie.

La création d'une branche de la sécurité sociale dédiée au financement de la perte d'autonomie fait figure, depuis plusieurs années, de serpent de mer dans un contexte de vieillissement croissant de la population française.

Déjà, en 2007, Nicolas Sarkozy, alors candidat à l'élection présidentielle, en avait fait une promesse de campagne. Une fois élu, des travaux avaient effectivement été lancés en ce sens, avant d'être abandonnés en 2012 en raison d'un coût trop élevé pour les finances publiques, conclusion à laquelle la majorité socialiste avait également abouti.

Une nouvelle majorité et une pandémie plus tard, le sujet a de nouveau été mis au goût du jour par Emmanuel Macron, influencé dans ce sens, notamment, par le rapport de Dominique Libault, remis en mars 2019.

Cette fois-ci, la démarche a trouvé une consécration législative En août 2020, deux lois organique et ordinaire inscrivent le principe de la création de la branche dans la loi, une petite révolution pour la politique de l'autonomie. Une fois le principe posé, il restait à en dessiner les contours. C'est chose faite avec la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2021.

Ce dossier juridique propose une présentation de la cinquième branche. Il interroge également la mise en œuvre de cette « évolution fondamentale », pour citer l'étude d'impact du PLFSS, alors qu'un certain nombre d'éléments devaient être précisés dans la loi Grand âge et autonomie, dont l'adoption avant la fin du mandat d'Emmanuel Macron est peu probable.

1. Pourquoi une cinquième branche ?

A. La prise en charge de l'autonomie jusqu'au 1er janvier 2021

La politique de l'autonomie, bien qu'en partie financée par des crédits provenant de la branche maladie de la sécurité sociale, n'était jusqu'à présent pas une branche en tant que telle.

La gouvernance

La CNSA, créée en 2004, avait jusqu'alors justement pour mission de distribuer les crédits d’assurance maladie destinés aux établissements et services médico-sociaux (ESMS) pour leur activité de soin aux personnes âgées et aux personnes en situation de handicap et d'assurer un rôle d'animation du réseau des agences régionales de santé (ARS), qui interviennent au niveau local.

Toujours à l'échelon local, la Caisse passait avec les départements des conventions pluriannuelles prévoyant les modalités de versement des concours financiers pour financer une partie de l’allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH). Rappelons, en effet, que les départements sont « chefs de file » en matière d’aide et d'actions sociales. Ce sont eux qui financent majoritairement ces prestations.

Le budget de l'autonomie

Quant au budget de l'autonomie, seules faisaient l'objet d'un débat dans le cadre de l'examen de la LFSS les contributions de l'assurance maladie aux prestations médico-sociales versées par la CNSA aux ESMS, financées par le biais des sous-Ondam médico-sociaux.

Les autres missions de la CNSA étaient financées via des ressources propres listées par le code de l'action sociale et des familles (CASF), soit :